Autorisation de construire en Suisse : aspects juridiques essentiels

La voiture autonome n’est plus de la science-fiction : elle circule déjà sur les routes suisses. Depuis le 1er mars 2025, la Suisse dispose, grâce à l’ordonnance sur la conduite automatisée (VAF)[1], d’un cadre juridique clair qui autorise pour la première fois expressément les pilotes d’autoroute, les véhicules sans conducteur et le stationnement automatisé. Pour une fois, le législateur a même devancé l’industrie ; alors que le cadre juridique est en place, il n’existe actuellement sur le marché aucun véhicule de série doté d’un système d’automatisation homologué.

La réglementation évolue rapidement, non seulement en Suisse, mais aussi à l'échelle mondiale. Les directives de l'UE, les règlements de l'UE et les règlements de la CEE-ONU s'imposent également à la Suisse. Ces exigences internationales garantissent l'harmonisation technique des véhicules routiers et favorisent la sécurité routière, la protection de l'environnement et la libre circulation des marchandises.

Les ensembles de règles suivants revêtent une importance particulière pour la conduite automatisée :

1. Regulation (EU) 2022/1426[1] (in conjunction with Regulation (EU) 2019/2144[2] and Delegated Regulation (EU) 2022/2236[3]) on the type-approval of the automated driving system (ADS) of fully automated vehicles;
2. the UNECE Regulations on cybersecurity (No. 155)[4], software updates (No. 156)[5], automated lane-keeping systems (No. 157)[6] and driver assistance systems (No. 171)[7]; and
3. the Vienna Convention of 8 November 1968 on Road Traffic (SR 0.741.10)[8], in particular on the question of whether a driver must be present.

Pour les entreprises, les investisseurs, les gestionnaires de flottes et les prestataires de services de mobilité, ce nouveau cadre juridique ouvre des perspectives considérables, mais soulève également des questions juridiques complexes. Nous répondons ci-dessous à cinq d'entre elles.

À partir de quand une voiture roule-t-elle réellement « toute seule » ?

Tous les véhicules équipés d'un système d'aide à la conduite ne sont pas nécessairement des véhicules automatisés. La norme internationale SAE J3016 distingue six niveaux d'automatisation, du niveau 0 au niveau 5 :

La conduite automatisée ne commence qu’au niveau 3 : il s’agit de véhicules capables de prendre en charge les tâches de conduite de manière permanente et complète, du moins dans certaines conditions. Seul le niveau le plus élevé, le niveau 5, est véritablement « autonome » au sens littéral du terme ; les systèmes actuels atteignent techniquement au maximum le niveau 3.

En Suisse, trois cas d'utilisation spécifiques sont autorisés depuis mars 2025 :

1. le pilote d'autoroute : les conducteurs peuvent lâcher le volant sur les autoroutes, mais doivent être en mesure de reprendre le contrôle à tout moment lorsque le système leur en donne l'instruction ;

2. le stationnement automatisé sans conducteur à bord dans les parkings signalés à cet effet ; et

3. la circulation de véhicules sans conducteur sur des itinéraires approuvés par les autorités.

Quelles sont les autorisations et les exigences techniques requises ?

Pour être homologués, les véhicules équipés d’un système d’automatisation doivent satisfaire à des exigences particulières allant au-delà des exigences générales. Conformément aux exigences générales énoncées à l’article 3 de l’ordonnance sur la circulation routière (VAF), le système doit guider le véhicule dans les directions longitudinale et latérale, pouvoir être désactivé de manière intuitive à tout moment, disposer de fonctions de prévention des accidents ainsi que de mesures de protection contre toute ingérence illicite de tiers, et maîtriser tous les scénarios de circulation conformément aux règles internationales reconnues. Pendant son fonctionnement, le système doit prendre en charge la conduite du véhicule de manière continue, complète et fiable, respecter toutes les règles de circulation applicables, détecter les dysfonctionnements techniques et signaler la nécessité d’une intervention humaine avec une marge de temps suffisante (art. 3, al. 2 et 3, VAF).

La mémoire des modes de conduite revêt une importance capitale (art. 7 du VAF) : les véhicules automatisés doivent enregistrer certains événements (tels que les manœuvres d’urgence, les collisions ou les dysfonctionnements techniques), ainsi que des éléments de données tels que le type d’événement, l’horodatage et la position. En outre, pendant toute la durée de vie du véhicule, les constructeurs doivent détenir des certificats valides délivrés par une autorité nationale d’homologation pour les systèmes de gestion de la cybersécurité (Règlement n° 155 des Nations unies), les mises à jour logicielles (Règlement n° 156 des Nations unies) et la sécurité des véhicules sans conducteur au titre du règlement (UE) 2022/1426 (art. 8 du VAF).

L’approche de la Suisse en matière d’homologation mérite d’être soulignée (art. 11 et suivants de l’OACV) : la Suisse s’abstient actuellement d’adopter ses propres dispositions en matière d’homologation et reconnaît à la place les exigences de l’UE et de la CEE-ONU. Les véhicules automatisés destinés à être mis en circulation sur son territoire doivent donc disposer d’une homologation étrangère ; l’OFROU (Office fédéral des routes) se contente d’effectuer des contrôles de conformité aléatoires. Les constructeurs et importateurs de véhicules sans conducteur sont tenus de signaler à l’OFROU tout incident lié à la sécurité, et l’OFROU peut déclarer applicables de nouvelles dispositions aux véhicules déjà admis, par exemple en cas de piratage informatique (art. 6 VAF). L’exploitation est donc étroitement liée aux conditions d’homologation et d’exploitation : les véhicules sans conducteur doivent circuler sur des itinéraires approuvés par les cantons et être supervisés par des opérateurs depuis un centre de contrôle.

Que deviennent les données enregistrées ?

Les véhicules automatisés doivent être équipés d’une mémoire de mode de conduite (communément appelée « boîte noire ») qui enregistre des événements tels que le début et la fin des manœuvres d’urgence, les défaillances du système, les collisions, ainsi que l’activation et la désactivation du système d’automatisation. Le traitement de ces données est soumis à des conditions strictes : en vertu de l’article 25g, paragraphe 3, de la SVG, les données ne peuvent être consultées et traitées par les autorités policières, judiciaires et administratives compétentes qu’aux seules fins d’enquêter sur des accidents ou d’évaluer des infractions au code de la route.

Les constructeurs et importateurs de véhicules sans conducteur et de véhicules équipés d’un système de stationnement automatisé doivent signaler à l’OFROU les incidents liés à la sécurité et convenir avec les détenteurs des véhicules ou les exploitants des aires de stationnement agréées des modalités de collecte des informations nécessaires. Les exploitants de parkings proposant un service de stationnement automatisé doivent également avertir la police en cas d’accident. La protection des données et l’accès contrôlé à ces données de conduite constituent donc un élément central et juridiquement sensible du nouveau régime, en particulier pour les gestionnaires de flottes et les prestataires de mobilité qui traitent d’importants volumes de données.

Qui est responsable lorsque le logiciel prend le contrôle de la conduite ?

Si une personne est blessée dans un accident, c’est en principe l’assureur qui verse l’indemnisation en premier lieu ; ce n’est qu’ensuite que l’on détermine qui était réellement responsable. Point essentiel : malgré l’autonomie technique, le détenteur du véhicule reste responsable en vertu de la responsabilité causale prévue à l’article 58 de la SVG, une responsabilité sans faute, fondée sur le risque. Dans le cas d’un accident impliquant un véhicule automatisé, trois niveaux de causalité entrent finalement en ligne de compte :

1. the manufacturer (for instance in the case of software or sensor faults under the Product Liability Act);
2. the driver (if they were steering themselves at the time of the accident); or
3. the keeper (for example in the case of inadequate maintenance).

D'un point de vue juridique, cette situation est particulièrement intéressante car la répartition des risques s'en trouve sensiblement modifiée : du conducteur vers le fonctionnement du système, de l'erreur de conduite classique vers un défaut du produit, du logiciel ou de la maintenance, de la responsabilité pure au titre du Code de la route vers des questions de recours, de responsabilité du fait des produits et de preuve, et du déroulement visible de l'accident vers l'évaluation des données techniques. La mémoire du mode de conduite permet de déterminer si c’était l’homme ou le système qui avait le contrôle au moment de l’accident. L’analyse de ces données devient donc déterminante pour faire valoir des droits de recours. Pour les fabricants, les importateurs et les exploitants, cela signifie un risque de responsabilité potentiellement plus élevé ; et pour toutes les parties concernées, la nécessité urgente de définir clairement et dès le début la répartition contractuelle des risques.

Quel rôle joue la cybersécurité ?

Un véhicule autonome est, par essence, un ordinateur sur roues, et constitue donc une cible potentielle pour les cyberattaques. La cybersécurité n’est donc pas simplement une question technique secondaire, mais un élément fondamental du régime d’homologation. Les constructeurs doivent détenir des certificats valides pour leur système de gestion de la cybersécurité conformément au Règlement n° 155 des Nations unies et pour leur système de gestion des mises à jour logicielles conformément au Règlement n° 156 des Nations unies, et ce pendant toute la durée de vie du véhicule. L’objectif est de prévenir les attaques externes et d’éviter les pannes et dysfonctionnements.

Le règlement tient également compte de ce risque de manière dynamique : l’ASTRA peut même déclarer que de nouvelles dispositions s’appliquent rétroactivement aux véhicules déjà homologués et mis en circulation, par exemple lorsque certains types de véhicules sont touchés par une cyberattaque (art. 6 VAF). Pour les entreprises, cela signifie que la cybersécurité n’est pas un simple obstacle ponctuel à l’homologation, mais une obligation juridique et organisationnelle permanente tout au long du cycle de vie du véhicule.

Conclusion

Les véhicules autonomes vont bouleverser la mobilité, et en Suisse, ils sont déjà une réalité. À Furttal, près de Zurich, le Swiss Transit Lab, les cantons de Zurich et d’Argovie ainsi que les CFF (Chemins de fer fédéraux suisses) déploient des véhicules autonomes dans le cadre du projet pilote « iamo » (mobilité automatisée intelligente) ; après avoir obtenu l’autorisation de l’OFROU, ils circulent pour la première fois en mode automatisé sur la voie publique, et le grand public devrait pouvoir utiliser ce service au cours du premier semestre 2026[10]. Les véhicules de niveau 5 n’existent pas encore, mais leur développement progresse rapidement, et l’on peut s’attendre à ce que l’automatisation complète voie le jour dans un avenir pas si lointain.

La mobilité automatisée ouvre de nouvelles perspectives pour les investisseurs, les développeurs et les opérateurs, mais soulève également une série de questions qui méritent d’être abordées dès le début : les autorisations et l’homologation, les risques liés à la responsabilité civile et aux recours, l’accès aux données et leur protection, ainsi que la répartition des risques entre les fabricants, les importateurs, les opérateurs et les utilisateurs. C'est en abordant ces questions dès le début qu'une technologie prometteuse peut se transformer en un investissement solide et durable.

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Sources

[1] AS 2025 50 - Ordonnance du 13 décembre 2024 relative à la conduite automatisée (VAF) | Fedlex

[2] Règlement d'exécution (UE) 2022/1426 – EN – EUR-Lex

[3] Règlement n° 2019/2144 – EN – EUR-Lex

[4] Règlement délégué - 2022/2236 - FR - EUR-Lex

[5] Règlement n° 155 des Nations Unies — Dispositions uniformes relatives à l'homologation des véhicules en matière de cybersécurité et de système de gestion de la cybersécurité [2025/5]

[6] Règlement n° 156 des Nations Unies – Mises à jour logicielles et système de gestion des mises à jour logicielles | CEE-ONU

[7] Règlement n° 157 des Nations unies – Systèmes automatisés de maintien de la trajectoire (ALKS) | CEE-ONU

[8] Règlement n° 171 des Nations Unies — Dispositions uniformes relatives à l'homologation des véhicules à moteur en ce qui concerne les systèmes d'aide à la conduite (DCAS) [2024/2689]

[9] SR 0.741.10 - Convention du 8 novembre 1968 sur la circulation routière (avec annexes) | Fedlex

[10] iamo – mobilité automatisée intelligente ; projet pilote « iamo » sur la conduite automatisée dans la vallée de la Furttal | Canton de Zurich

Le 29 juin 2026, l'ETH Zurich et l'Institut Paul Scherrer ont publié un livre blanc rédigé conjointement par dix-neuf chercheurs s'appuyant sur quatre modèles indépendants de systèmes énergétiques. Le message est clair : le nucléaire neuf deviendra compétitif en Suisse dès lors que trois conditions seront réunies : que l’État soutienne le nucléaire parallèlement aux énergies renouvelables, que les coûts de financement passent d’environ 8 % à 5 % grâce à des garanties ou à des contrats pour différence, et que les coûts de construction s’établissent à 8 000 CHF par kilowatt ou moins. Plus le coût de construction est bas, plus l’argument en faveur du nucléaire est solide : le nucléaire de nouvelle génération s’avère rentable dans l’un des quatre modèles même à 12 000 CHF par kilowatt, et dans un nombre croissant de modèles à mesure que les coûts baissent vers 5 000 CHF.

C’est là que réside le dilemme : le Parlement a ouvert la voie à la construction de nouvelles centrales tout en refusant d’accorder le soutien que l’étude considère comme une condition préalable à leur mise en place. La levée de l’interdiction est une bonne chose, mais ce n’est qu’une demi-décision. Les cinq questions ci-dessous exposent ce qui a été décidé, ce qui a été omis et ce qui reste à régler avant le vote.

Un permis n'est pas une centrale électrique. Le Parlement a autorisé la construction du projet et, dans la foulée, a interdit la seule chose qui aurait rendu ce projet viable financièrement.

1. Qu’a donc décidé le Parlement, et qu’a-t-il omis ?

Le 18 juin 2026, le Conseil national, emboîtant le pas au Conseil des États, a adopté par 108 voix contre 87 la contre-proposition indirecte du Conseil fédéral à l’initiative « Blackout stoppen », rendant ainsi la construction de nouvelles centrales nucléaires légalement possible pour la première fois depuis quinze ans. Concrètement, la contre-proposition supprime l’article 12a et l’article 106, alinéa 1bis, de la loi sur l’énergie nucléaire (KEG), dispositions qui, depuis 2018, interdisaient toute autorisation générale pour une nouvelle centrale, et introduit l’obligation de garantir le financement au préalable. À première vue, cela rétablit la neutralité technologique. Mais la majorité parlementaire est allée plus loin qu’une simple autorisation : la position du Conseil national rejette tout soutien public aux nouveaux réacteurs et n’accorderait une autorisation-cadre que si la construction et l’exploitation d’une centrale sont financièrement garanties par des fonds privés. En d’autres termes, le législateur a rouvert la porte tout en supprimant la rampe d’accès qui y mène. Cette décision répond à la question de la légalité. Elle laisse toutefois entièrement ouverte la question qui détermine en réalité si une centrale verra un jour le jour : qui supporte le risque financier s’étalant sur plusieurs décennies, point central mis en avant par l’étude de l’ETH.

2. Que révèle l'étude de l'ETH, et sur quels points nos opinions divergent-elles ?

Le calcul est rigoureux et, en soi, il tient la route : les nouvelles centrales deviennent compétitives dès lors que l’État les soutient, les coûts de financement passent d’environ 8 % à 5 %, et les coûts de construction s’établissent autour de 8 000 CHF par kilowatt. Nous en prenons bonne note. Mais deux aspects méritent d’être soulignés. L’analyse ne modélise pas les petits réacteurs modulaires comme une technologie à part entière. Elle représente le nucléaire à travers un coût d’investissement unique par kilowatt de capacité installée, et son scénario le plus coûteux, à 12 000 CHF par kilowatt, est tiré de récents projets de gigawatts « premiers du genre » en Europe et aux États-Unis. Les auteurs eux-mêmes attribuent ces prix au fait qu’il s’agit de projets pionniers et s’attendent à ce que l’expérience acquise ramène les coûts vers 8 000 CHF. La logique de production en série et en usine des réacteurs modulaires est précisément la voie vers les coûts plus bas à partir desquels les modèles deviennent rentables, mais elle n’est pas prise en compte dans ces modèles. Et s’il est vrai que la Suisse pourrait atteindre la neutralité carbone sans nouvelle centrale nucléaire, en s’appuyant sur l’hydroélectricité et le photovoltaïque pour environ les trois quarts de son approvisionnement, cette voie accepte tacitement comme contrepartie une dépendance structurelle vis-à-vis des importations en hiver. C’est ce que nous ne sommes pas prêts à accepter. Le coût élevé d’une première centrale de ce type est un argument en faveur d’un programme de construction sérieux et d’un cadre de financement solide, et non pour considérer le nucléaire comme une option facultative.

3. De quelle quantité d'énergie nucléaire la Suisse a-t-elle besoin pour préserver sa souveraineté ?

De quoi garder le contrôle de son approvisionnement hivernal. La demande devrait passer d’environ 57 térawattheures aujourd’hui à entre 75 et 90 d’ici 2050, à mesure que les transports, le chauffage et l’industrie s’électrifient, alors même que les réacteurs existants, d’une capacité d’environ 23 térawattheures, arriveront en fin de vie. Lors d’une nuit d’hiver froide et sans vent, l’énergie solaire et l’hydroélectricité au fil de l’eau ne peuvent pas couvrir cette charge, et le déficit est comblé par des importations en provenance de pays voisins dont les marges disponibles s’amenuisent. Une charge de base nationale stable de 25 à 30 térawattheures – ce qui correspond à peu près à la part actuelle du nucléaire dans un réseau élargi – permettrait de conserver cette capacité entre les mains de la Suisse, au lieu de la céder à un marché que le pays ne contrôle pas. Laisser le parc nucléaire être mis hors service sans être remplacé produit l’effet inverse. Le fait que la construction des réacteurs soit lente ou coûteuse relève d’un débat sur la mise en œuvre, et non sur l’orientation stratégique, et la technologie apporte une réponse partielle à cette question : les dernières conceptions, y compris les petites unités modulaires dont le déploiement est désormais imminent, sont nettement plus sûres que les centrales qu’elles remplaceraient, grâce à une sécurité passive et à un encombrement bien moindre. La voie la plus judicieuse consiste à considérer cette capacité ferme comme l’atout stratégique qu’elle est, un fondement fiable pour l’approvisionnement futur du pays.

4. Existe-t-il une voie de financement légale, et l'État devrait-il l'emprunter ?

Cela existe, et la Suisse dispose des outils juridiques pour le mettre en place. Un contrat pour différence, dans le cadre duquel l’État garantit un prix d’exercice fixe et compense l’écart dans un sens ou dans l’autre, est l’instrument mis en avant par les auteurs de l’ETH, et c’est précisément ce que la position du Conseil national refuse. Sa mise en place impliquerait de le rendre compatible avec la loi sur l’approvisionnement en électricité (StromVG), la loi sur l’énergie (EnG) et le « Mantelerlass » de 2024 sur la sécurité de l’approvisionnement en électricité issue des énergies renouvelables, et de le considérer en toute honnêteté comme une aide d’État. Rien de tout cela ne constitue un obstacle, mais plutôt un défi de conception : l’Union européenne utilise déjà un contrat pour différence pour la nouvelle centrale nucléaire de Hinkley Point C, ce qui montre que cet instrument est viable et non interdit, et offre à la Suisse un modèle sur lequel s’appuyer dans ses propres négociations sur l’électricité avec Bruxelles. Derrière le coût de construction se cache une longue traîne : la responsabilité au titre de la loi sur la responsabilité en matière d’énergie nucléaire, le fonds de démantèlement et d’élimination des déchets, ainsi qu’un cadre rigoureux qui intègre ces coûts dès le départ. Ce sont là des raisons de concevoir le financement avec soin. Ce ne sont pas des raisons de laisser l’autorisation en suspens.

5. Que faut-il décider dès maintenant, dans la période qui précède février 2027 ?

Le déficit d'approvisionnement est bien réel, et il s'aggrave à mesure que l'économie s'électrifie : les voitures à essence cèdent la place aux voitures électriques, les chaudières au fioul et au gaz aux pompes à chaleur, les procédés industriels fonctionnant aux énergies fossiles à ceux fonctionnant à l'électricité, tandis que les infrastructures numériques et les centres de données viennent ajouter leur propre charge. Sans une base de production nationale solide, la Suisse devra répondre à cette demande hivernale croissante par des importations, année après année. C’est là un argument en faveur d’une décision prise au sérieux, et non d’une demi-mesure. Si le pays veut que l’option nucléaire soit une véritable solution, il doit légiférer sur l’architecture de financement que l’étude de l’ETH identifie elle-même comme une condition préalable : un mécanisme de transfert des risques bien défini, un cadre d’autorisation bancable et une réponse lucide sur les aides d’État et le dossier européen sur l’électricité. Ce qu’elle ne doit pas faire, c’est ce qu’elle a fait jusqu’à présent : autoriser la centrale, interdire son financement et laisser aux investisseurs le soin de résoudre cette contradiction. La Suisse a pris la partie la plus facile de la décision. La partie la plus difficile reste à traiter, et les mois précédant le vote sont le moment de s’y atteler.

Les opposants, parmi lesquels la Fondation suisse pour l'énergie, les sociaux-démocrates et les Verts, interprètent cette même étude comme la preuve que le nucléaire n'est ni rentable ni nécessaire, et souhaitent que l'abrogation soit rejetée lors du référendum. Nous l'interprétons différemment. Un système dans lequel la neutralité carbone est techniquement réalisable sans nucléaire n'est pas synonyme d'un approvisionnement qui reste sûr, souverain et abordable au cœur de l'hiver. Le coût est une raison d'organiser le financement de manière intelligente, et non une raison d'écarter une technologie dont le pays aura besoin.

Notre point de vue

D’un point de vue juridique et économique, la levée de l’interdiction de construction de nouvelles centrales ne constitue qu’une première étape, et non pas encore un cadre d’investissement viable. Tant que le législateur n’aura pas mis en place une architecture de financement sur laquelle les investisseurs pourront s’appuyer, la sécurité de planification nécessaire aux investissements dans les infrastructures fera défaut. Notre position est claire, et elle ne correspond pas à celle de l’étude : la Suisse a besoin de nouvelles centrales nucléaires. Disposer d’une base de production nationale solide de l’ordre de 25 à 30 térawattheures, suffisante pour maintenir à peu près la part actuelle du nucléaire alors que la demande devrait grimper vers 75 à 90 térawattheures d’ici 2050, voilà à quoi ressemble une véritable souveraineté énergétique, la différence entre produire notre propre électricité et dépendre d’importations sur lesquelles nous n’avons aucun contrôle. La technologie des réacteurs de dernière génération est nettement plus sûre que celle des centrales qu’elle remplacerait, et elle doit occuper une place centrale dans l’infrastructure énergétique du pays, et non une place marginale. Une autorisation sans financement relève du symbolisme, et non d’une politique d’implantation. La Suisse devrait mener à bien la décision qu’elle a entamée : engager les financements, développer les capacités et garantir son propre approvisionnement.

Le Dr iur. Alexander Schiemenz est l'un des cofondateurs de TND Universe, une entreprise qui conçoit, finance et met en œuvre des solutions exceptionnelles dans les domaines de l'immobilier, de la mobilité et de l'énergie, contribuant ainsi à bâtir des communautés meilleures et à façonner un avenir plus radieux. Si vous envisagez d'investir dans les infrastructures énergétiques, n'hésitez pas à nous contacter pour bénéficier de conseils juridiques et de concepts énergétiques qui permettront de transformer un projet autorisé en un projet bancable.

Article d'opinion publié dans FuW par le Dr. iur. Alexander Schiemenz, LINDEMANNLAW, juillet 2026

La Suisse est en proie à une pénurie de logements, et le Conseil fédéral apporte une réponse : un durcissement de la « Lex Koller ». La consultation est en cours depuis le 15 avril 2026 et s’achèvera le 15 juillet 2026. Pour la première fois, les fonds immobiliers cotés, les SICAV et les sociétés immobilières seront soumis au régime d’autorisation. Cela ressemble à une mesure décisive. Mais il s’agit avant tout d’un geste symbolique. En effet, le projet de loi ne s’attaque pas à la cause de la pénurie, mais au marché des capitaux qui contribue à financer la construction de logements, et ce avec un instrument difficilement applicable sur les marchés boursiers. Le déclencheur politique est bien connu : après le débat sur la « Suisse des 10 millions », le Conseil fédéral avait promis des mesures d’accompagnement. Cette réforme en fait partie. Ce qui motive cette initiative, c’est l’aspect médiatique du débat sur l’immigration, et non la preuve que les investisseurs étrangers font grimper les loyers.

« Une part de fonds ne confère à personne le contrôle d'un terrain en Suisse. Elle procure un rendement et fournit aux législateurs un argument fallacieux. »

1. Quels sont les changements juridiques apportés par ce projet de loi, et pourquoi est-il problématique de considérer une part de fonds comme un bien immobilier ?

La loi Lex Koller poursuit un seul objectif déclaré (art. 1 de la BewG) : empêcher la « mainmise étrangère sur les terrains nationaux ». Il s’agit ici du contrôle sur les terrains et le sol. C’est précisément sur ce point que l’avant-projet modifie la donne. À l’avenir, la notion d’«acquisition» englobera également toute personne qui acquiert des parts de fonds immobiliers, des actions de SICAV immobilières ou des participations dans des sociétés immobilières lui conférant une position dominante (art. 4, al. 1, let. c, cbis, d et e, VE-BewG). Cela renverse un statu quo éprouvé : depuis le 1er mars 2013, les personnes résidant à l’étranger pouvaient acquérir librement des parts de fonds cotées en bourse. La raison en était évidente. Une part de fonds n’est pas un bien immobilier. Elle procure un rendement proportionnel, mais confère aucun pouvoir de disposition sur une parcelle spécifique, ni aucun droit de vote concernant la location, la transformation ou la vente. Quiconque détient une part d’un fonds immobilier coté en bourse «contrôle» aussi peu de terrain que le détenteur d’une obligation contrôle la société à laquelle il prête de l’argent. La réforme assimile un investissement en capital à un achat immobilier. Il ne s’agit pas là de combler une lacune, mais d’une confusion des catégories.

2. Pourquoi la nouvelle règle est-elle pratiquement inapplicable dans le cadre des opérations boursières ?

Plus grave encore est la manière dont cette nouvelle règle doit être contrôlée. Son application intervient directement sur le marché des capitaux. Les participants à la bourse et les entreprises qui négocient des titres cotés de gré à gré devraient examiner chaque ordre concerné, vérifier si l’acheteur est une personne résidant à l’étranger et refuser l’exécution en l’absence d’autorisation (art. 19b du projet de loi sur les mouvements de capitaux). Les documents relatifs aux fonds devraient exclure d’emblée les personnes non autorisées résidant à l’étranger (art. 67a, 71a et 118j KAG). Les infractions sont passibles d’une amende pouvant aller jusqu’à 250 000 francs (art. 28a du projet de loi sur les mouvements de capitaux). Le problème ne réside pas dans la bonne volonté, mais dans les mécanismes. Les fonds cotés et les SICAV ne tiennent pas de registre à jour de leurs bénéficiaires effectifs. Dans le cadre des transactions boursières qui s’effectuent en une fraction de seconde, le bénéficiaire effectif n’est souvent identifiable qu’avec un certain retard, alors que le projet de loi exige un contrôle sans faille. Ce qui est irréalisable sur le plan opérationnel conduit à la seule solution restante : le retrait de la cote. La Confédération elle-même écrit qu’une radiation de la cote est l’issue probable. Environ 44 fonds immobiliers suisses, représentant un volume de près de 80 milliards de francs, seraient concernés. Une mesure qui détruit la transparence et la liquidité au nom d’un contrôle de façade n’est pas de la surveillance. C’est un autogoal.

3. Comment la Confédération évalue-t-elle elle-même l'efficacité de cette mesure, et que révèlent les chiffres ?

L'argument le plus de poids contre la réforme émane de la Confédération. L'étude d'impact réglementaire commandée conclut que la mesure n'est « pas adaptée » pour détendre le marché du logement et n'a qu'un effet « minime » sur la propriété foncière étrangère. Les chiffres sont sans appel. Les investisseurs étrangers détiennent environ 5,32 milliards de francs dans des fonds immobiliers suisses cotés et des SICAV, dont 2,42 milliards dans le segment résidentiel. En face, on trouve les 26,65 milliards que les caisses de retraite suisses investissent à elles seules dans l’immobilier à l’étranger. Quiconque parle ici de «domination étrangère» confond une quantité marginale avec un problème structurel.

4. Quels autres risques la Confédération identifie-t-elle, et qu'en est-il du principe constitutionnel de proportionnalité ?

Le rapport met en outre en garde contre le fait que les contrôles des capitaux sectoriels ne fonctionnent généralement pas, que les capitaux détournés pourraient inciter davantage les investisseurs nationaux à se tourner vers ce marché, et qu’un signal d’isolement pourrait nuire à l’attractivité de la place économique et déclencher des contre-mesures à l’encontre des propriétaires suisses à l’étranger. Dès 2017, un durcissement similaire avait été abandonné à l’issue de la consultation. Sur le plan constitutionnel, la question fondamentale de la proportionnalité demeure (art. 5, al. 2, Cst.) : une mesure qui, selon l’analyse officielle, n’atteint pas son objectif n’est pas appropriée et n’est donc guère justifiable.

5. Quelles sont les implications pour les investisseurs, et comment devraient-ils mettre à profit le temps qui leur reste ?

La pénurie de logements est bien réelle et mérite des mesures politiques sérieuses : davantage de terrains à bâtir, des procédures plus rapides, une densification des constructions. Un durcissement de la « Lex Koller » n’apporte rien de tout cela. Il engendre de la bureaucratie, chasse les capitaux liquides hors des véhicules transparents et ne fait que déplacer le problème au lieu de le résoudre. Quiconque souhaite améliorer cette réforme devrait supprimer ou restreindre strictement les dispositions relatives aux investissements indirects et aux titres cotés, et se concentrer uniquement sur le contrôle effectif des terrains à bâtir résidentiels, de manière égale pour tous les non-résidents. La consultation se déroule jusqu’au 15 juillet 2026 ; le projet de loi ne pourra de toute façon guère entrer en vigueur avant 2028. Les investisseurs devraient profiter de cette période pour soumettre leurs commentaires et revoir leurs structures. La politique symbolique a un prix. Ce ne serait pas le marché immobilier qui le paierait, mais la place financière.

La consultation est ouverte jusqu'au 15 juillet 2026, et la réforme n'entrera probablement pas en vigueur avant 2028. C'est le moment idéal pour revoir vos structures et soumettre une prise de position. LINDEMANNLAW conseille les investisseurs, les fonds et les sociétés immobilières sur la réforme de la Lex Koller et ses implications pour les participations immobilières indirectes. N’hésitez pas à nous contacter pour discuter de votre situation.

Lisez l'intégralité de cette tribune libre dans Finanz und Wirtschaft.

Dr. iur. Alexander Schiemenz, LINDEMANNLAW, tribune libre publiée dans FuW, juin 2026

Le 14 juin, Zurich a rejeté trois initiatives populaires portant sur la pénurie de logements : l’initiative de gauche sur le logement, l’initiative de gauche sur la protection des locataires et l’initiative de centre-droit sur l’accession à la propriété. Toutes ont été rejetées. Et pourtant, l'électorat a dit «oui» à deux reprises : aux contre-propositions du Conseil cantonal. Ce n'est pas une contradiction. C'est un message politique clair. Les électeurs ne veulent pas d'idéologie. Ils veulent des solutions.

La situation est bien connue, mais elle mérite d’être étayée par des chiffres. Le taux de vacance dans le canton s’élève à 0,48 % ; dans la ville même, il est inférieur à 0,1 %. Sur environ 224 000 appartements urbains, un peu plus de 130 sont inoccupés. Les loyers demandés ont récemment augmenté de 8,5 %. Quiconque cherche aujourd’hui un appartement à Zurich le sait : il ne s’agit pas d’une correction du marché, mais d’une pénurie structurelle.

« Voter “non” aux trois initiatives n’est pas un signe d’indifférence. C’est un rejet d’une politique qui privilégie les gesticulations plutôt que la construction. »

1. Que prévoit la contre-proposition à l'initiative sur le logement ?

La contre-proposition à l'initiative sur le logement recueille 57,9 % des voix. Ses principaux axes : une simplification des exigences en matière d'urbanisme et de droit de la construction, une accélération des procédures d'octroi de permis et de recours, ainsi que la possibilité de construire des immeubles plus hauts. Le Conseil cantonal doit présenter une loi d'application dans un délai de trois ans. C'est l'exact contraire de l'initiative rejetée, qui visait à créer une autorité cantonale du logement dotée d'un capital de départ de 500 millions de francs.

2. Quelles sont les limites juridiques à une accélération des travaux de construction ?

Sur le plan juridique, la situation est complexe. L’aménagement du territoire relève principalement de la compétence des cantons et des communes, mais la loi fédérale fixe des limites : la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) définit la densité, la hauteur et le rythme des constructions autorisées. Une contre-proposition cantonale visant à modifier ces limites risque de se heurter à des obstacles liés au droit fédéral. La question décisive est de savoir si le Conseil cantonal ouvre véritablement une nouvelle marge de manœuvre ou s’il se contente de reformuler les instruments existants. Les bâtiments plus hauts dans les zones résidentielles pourront-ils réellement obtenir des permis de construire, ou les oppositions continueront-elles à bloquer un projet sur deux ? C’est là que réside le véritable test.

3. Que prévoit la contre-proposition à l'initiative en faveur de la protection des locataires ?

La contre-proposition à l'initiative en faveur de la protection des locataires recueille 54,3 % des voix. Son contenu est plus ciblé que celui de l'initiative qu'elle remplace. À partir de 20 résiliations simultanées de baux, un bailleur doit présenter un plan de résiliation, en informer les locataires au moins un an à l'avance et examiner si des travaux de construction sont également possibles pendant que le bien reste occupé.

4. Pourquoi cette contre-proposition visant à protéger les locataires est-elle délicate sur le plan juridique ?

Cela semble modéré. Sur le plan juridique, c’est délicat. En Suisse, le droit du bail relève du droit fédéral. Le Code des obligations régit de manière exhaustive, au niveau fédéral, les résiliations, les loyers et la protection des locataires. Une contre-proposition cantonale visant à réglementer le comportement des bailleurs en cas de résiliation se situe à la limite de ce qui est admissible au regard du droit fédéral. Dès qu’une disposition cantonale empiète sur ce domaine essentiel du Code des obligations, un conflit de priorité avec l’art. 49 de la Constitution fédérale se profile. La première application sérieuse de cette contre-proposition aboutira devant les tribunaux. Quant à l’issue, elle reste incertaine.

5. Quelles sont désormais les implications de ce résultat pour le Conseil cantonal ?

Le fait d’avoir adopté deux contre-propositions ne constitue pas un passe-droit pour le Conseil cantonal. Il s’agit d’un mandat assorti d’une échéance. Ceux qui ont soutenu les contre-propositions afin d’empêcher les initiatives doivent désormais tenir leurs engagements. Cela vaut aussi bien pour les partis de centre-droit, qui ont fait pression pendant des années contre les règles de protection des locataires, que pour les partis de gauche, qui vont désormais faire pression pour exploiter au maximum la contre-proposition à l’initiative sur la protection des locataires.

Un compromis politique a été trouvé. Le litige juridique concernant l'interprétation ne fait que commencer. Chaque disposition d'application sera contestée, par l'un ou l'autre camp. C'est précisément le prix à payer pour un résultat électoral qui ne donne pas de majorité claire en faveur d'un seul modèle, mais une majorité étroite en faveur de deux modèles différents à la fois.

Zurich a besoin de plus d’appartements. Zurich a également besoin d’une protection des locataires qui soit efficace sans pour autant décourager les investissements. Ces deux objectifs ne s’excluent pas mutuellement. Mais ils ne peuvent pas être atteints par des référendums. Les référendums fixent une orientation. Le travail qui s’ensuit relève du savoir-faire : lois, ordonnances, procédures, tribunaux. Le 14 juin peut marquer un tournant. L'agglomération zurichoise s'étend, mais les infrastructures ne suivent pas le rythme. Cela peut changer si le législateur saisit cette opportunité et met enfin en place les processus permettant une construction rapide et fiable. Les conditions sont réunies. L'excuse selon laquelle « c'est impossible » n'est plus valable non plus.